当前，我国正处于巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的关键期，2025年更是5年过渡期的收官之年。2025年中央1号文件《关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》明确提出，创新乡村振兴投融资机制，加大中央预算内投资、超长期特别国债及地方政府专项债券对农业农村领域的支持，并通过货币政策工具（如再贷款、再贴现）和社会资本引入（如乡村振兴基金）等方式扩大资金规模。然而，随着资金规模的扩大，如何确保资金精准投放、高效利用成为关键问题。本文从审计监督视角出发，分析当前乡村振兴补助资金使用中存在基层资金管理规范性不足、绩效目标偏差、监管机制薄弱等问题，揭示资金管理中的绩效痛点，提出通过完善制度保障体系、重构绩效评价机制、强化智慧监管水平等路径提升战略资金效能。

一、乡村振兴补助资金现状

乡村振兴补助资金为巩固拓展脱贫攻坚成果衔接乡村振兴，促进县域经济社会发展，推动实现农业农村现代化提供了强有力的保障。一方面，乡村振兴补助资金存在财政资金、社会资本和金融信贷“三驾马车”多源投入特征。2023年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金达1750亿元，较2020年增长34.5%，资金投向涵盖基础设施（42%）、产业扶持（28%）、生态保护（18%）、公共服务（12%）四大领域。另一方面，乡村振兴补助资金具有长周期效应显现的特点。基础设施类项目平均回报周期为8-10年，产业扶持项目需3-5年培育期。审计发现，某省2020年投入的7.2亿元乡村旅游资金中，32%的项目因缺乏持续运营能力陷入停滞。

（一）资金数量大，范围广，部门多。乡村振兴补助资金的投放涉及多个层级，从中央到地方，资金层级众多，程序繁琐。同时，资金项目数量庞大，涉及地域范围广泛，需要协调的项目主管部门、监管部门和金融机构等众多。同时，项目审报、审批和资金下达流程繁琐。

（二）资金来源比较单一，趋于扁平化。根据对乡村振兴补助资金的数据统计调查显示，乡村振兴补助资金大部分来自中央政府对地方的财政资金拨款或者地方财政收入，个别地区在乡村振兴补助资金筹集过程中采用了社会化融资方式，但是这种社会化融资方式缺乏相关政策及法律法规的支持，因此没有取得很好的成效。部分农村地区长期依赖财政补贴，导致地方财政压力变大，阻碍了产业资金进入农村地区，影响了乡村振兴建设项目的长期可持续发展。由于乡村振兴补助资金的筹措机制不完善、资金管理制度不规范，资金来源渠道单一等问题，严重阻碍了乡村振兴政策的实施。

二、乡村振兴补助资金绩效问题

目前，乡村振兴补助资金存在县域层面资金碎片化、整合率不高等问题。一方面，在资金分配环节，可能存在人为干预，不按规定分配，向特定地区或项目不合理倾斜，引发资源配置失衡等问题；另一方面，在资金拨付环节，可能存在相关职能部门拖延拨付、未足额拨付、截留挪用、贪污侵占等问题，到人到户资金发放过程中优亲厚友、吃拿卡要等行为；再一方面，在资金管理环节，可能存在违反规定将专项资金用于单位基本支出，靠项目吃项目、靠采购吃采购，借机敛财等问题。

（一）配套资金到位率低，项目难以如期完成。审计发现目前乡村振兴农业建设方面的项目绝大多数以“先建后补”或“以奖代补”方式进行补助，大部分项目都要求地方财政资金配套。无论是项目实施单位配套还是当地财政配套都存在资金到位难度大问题，导致项目建设不能如期完成或完成过程中存在偷工减料的问题，成效难以保证。

（二）资金管理机制不完善，效益发挥不高。近年来，审计调查发现部分县存在乡村振兴补助资金用于产业配套基础设施占比较低、未重点支持产业项目发展、资金分配存在“小、散”等情况。如2020年，某省对乡村振兴资金管理分配使用情况审计时，发现资金未及时细化安排到具体项目，未直接拨付至受益对象等问题76亿元，惠企利民政策的“最后一公里”问题落实不到位。部分政策未达到预期目标。如2020年某省财政设立财政金融政策融合支持乡村振兴试点资金5000万元，但审计发现有的资金支出与支持乡村振兴关联性不强，有的财政资金存在闲置问题，引导激励效应不明显。

（三）资金监管力度不够，影响产业融合作用发挥。由于项目主管部门在实施过程中，往往更侧重于争取和分配项目资金，而忽视了项目的监督管理。一是有的地方违规将乡村振兴战略资金用于燃油费、企业会议费等其他无关支出；二是有的地方财政资金未发挥撬动作用，全额使用财政资金投入，无社会资本投入；三是项目监管不力，存在虚报套取资金、超标准发放战略资金等问题。

（四）资金绩效不高，扶持产业效果未达预期。从各地审计情况看，部分乡村振兴战略资金存在重投入轻管理、重支出轻绩效的倾向，资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费问题突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领问题时有发生。如某省审计厅2022年对地方党政领导干部经济责任审计结果显示，2市9县农业园区重申报轻管建，项目推进迟缓或建成后闲置；H市等6市的83个冷链仓储保鲜设施，有22个建成后闲置，群众认可度低，涉及财政资金815万元；A市某田园综合体项目获得省级财政重点支持，因实施单位资不抵债、虚假申报、管理不善等，项目处于半荒废状态。财政支持的农业产业项目无收益、收益低、未足额收取收益甚至挤占挪用收益的情况，在各地并不罕见。一是有的乡村振兴工程基本处于“休眠”状态。存在项目持续运营能力不足；资产大部分处于“无主状态”，产权连带的管理责任不清晰、导致工程交付以来，资产存在损坏、丢失问题。二是有的已建成的项目亟待盘活。存在项目因可行性论证不充分，同一县域范围短期内建设数量多，设计规模远超实际需求，造成项目利用率低或长期闲置。三是有的地方在社会化服务政策落实方面存在差距。存在未突出小农户导向，在资金补助标准和总金额上限方面，未体现小农户和规模经营主体等相关制度设计要求。四是战略资金效益差。存在资金使用不合规、结余闲置及后续监管不到位、偏离预期等问题。

三、乡村振兴补助资金绩效问题的原因分析

（一）项目前期调研不足。由于缺乏市场调研，导致项目资金投入巨大却未能产生预期的收益，未能达到预期目标。这包括对市场需求的深入调研不够，对项目实施所需的资源、技术及运营成本评估不足，以及缺乏对潜在风险的全面考量。这些因素都可能导致项目在后期无法实现预期收益，进而影响财政资金的使用效率。如某省审计厅2022年8县乡村振兴政策落实及资金管理使用审计结果显示，6个秸秆禁烧和综合利用项目因前期论证不充分等推进缓慢，651万元资金未及时发挥效益；W市某镇新农村建设项目因前期论证不充分造成财政资金损失546万元；某镇在前期论证不充分的情况下仓促开工，最终形成烂尾项目，前期投入的302万元未发挥效益。

（二）资金管理难度大。由于乡村振兴补助资金项目数量多、范围广，涉及部门多，使得资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，加之基层工作任务繁重，人员配备不专业，影响了项目的实施和资金的到位进度，导致资金监管难度进一步加大。

（三）主体责任不明确。在乡村振兴补助资金的分配中，当地政府未明确经营主体与当地农户的直接利益联系，也未具体明确各经营主体在产业帮扶、带贫脱贫和致富增收方面的责任，这导致了资源的浪费和责任的不落实。

（四）绩效评价的缺失。由于对绩效评价的认识不足，存在重投入轻管理、重支出轻绩效的理念，有的项目未按规定开展事前绩效评估，有些部门单位未对项目支出进行绩效自评，有些自评结果与实际状况不符，难以达到政策预期。

四、提升乡村振兴补助资金绩效的建议

实施乡村振兴战略是一项长期的、复杂的系统工程，具有覆盖面广、受益群众多、投资项目分散、资金体量庞大等特点。为深入贯彻落实党中央、国务院乡村振兴战略部署,充分发挥审计监督职能作用，提升乡村振兴补助资金绩效，助推乡村振兴提质增效。

（一）完善制度保障体系

一是健全法律法规。进一步规范乡村振兴补助资金的管理，切实加强干部作风建设，提高管理水平，需进一步健全乡村振兴相关法律法规，推动乡村振兴各项工作制度化、规范化、科学化发展。一方面，应出台生态农业示范园、美丽乡村、菜篮子基地、资金监管等一系列政策措施，推动乡村优势特色产业可持续发展，壮大乡村富民产业，引导乡村发展“一村一品”“产业强村”，扩大产业在乡村振兴中的占有率，促进乡村振兴补助资金高效利用。另一方面，制定和完善干部职工作风能力提升等规章制度，提高领导班子对乡村振兴项目的民主决策和科学决策水平，充分发挥集体领导作用。同时，促使干部职工自觉做到“自省、自警、自励”，在思想上筑牢拒腐防变的思想防线。

二是建立健全资金管理体系。为了实现消除乡村经济发展滞后、全面振兴这些发展目标，需要对乡村振兴补助资金进行统一管理。首先，要对相关资源和补助资金进行优化整合和合理分配，要结合乡村的实际情况及现有的资金资源，建立相关管理机制，保证战略补助资金的充足和及时分配。其次，需要扩充整理补助资金的来源渠道，借助多元化的渠道获得战略补助资金，积极争取社会资金参与乡村振兴，鼓励更多的高素质人才参与乡村振兴建设。最后，需要完善乡村振兴补助资金的收支制度。要积极履行职责，设立乡村振兴补助资金管理委员会，更好地提升资金管理水平，才能全面发挥乡村振兴补助资金的积极作用。

三是完善资金监察机制。乡村振兴补助资金真正落实到位，需要建立完善的乡村振兴补助资金监察机制。要成立乡村振兴补助资金专门监察小组，对补助资金的来源、审批、拨款、使用等环节都要进行严格审查，真正将资金合理地运用到相应的乡村振兴建设项目中。由于补助资金的流动性大，要坚决杜绝挪用资金等现象。

（二）重构绩效评价体系

为规范和加强衔接推进乡村振兴补助资金管理，支持巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，要突出资金使用成效，强化资金监督管理，保障资金管理使用的安全性、规范性和有效性，以提高资金使用效益。一方面，为确保乡村补助资金精准高效地投入到乡村振兴的关键领域，落实全面实施乡村补助资金绩效管理的要求，要重构补助资金绩效评价体系，扎实开展绩效评价，建立全过程绩效管理链条，完善绩效指标评价管理体系。对资金使用进度快、绩效好的项目给予倾斜和奖补，并作为以后年度项目申请和资金分配的依据，从而充分发挥绩效评价的引导和激励作用，推动补助资金的高质高效使用。另一方面，要做好绩效运行监控，及时发现和纠正资金使用中的问题。

一是建立“3E+2S”评价框架。3E+2S模型是衡量绩效的关键指标。3E代表了经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），2S代表了可持续性（Sustainability）、满意度（Satisfaction）。经济性（Economy），指的是以最低的成本获取适当数量和质量的资源。这意味着在获取资源时，需要考虑成本，同时确保资源的质量和数量能够满足其运营需求；效率性（Efficiency），是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定性的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率，这可能涉及到流程的优化、资源的合理分配以及服务交付的改进；效果性（Effectiveness），是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标，衡量的是实现其既定目标的程度。这三个E相互关联，共同构成了乡村振兴战略资金绩效评价体系。需要在这三个维度之间找到平衡，以确保在有限的资源下，能够实现其使命和目标。在实际操作中，可能会遇到这三个E之间的冲突，例如提高效率可能会牺牲效果，或者为了提高效果可能需要更多的资源，从而影响经济性。因此，需要根据其战略目标和资源状况，明智地权衡这三个E。可持续性（Sustainability）指在满足当前需求的同时不损害后代满足其需求的能力，涉及环境、经济和社会三个维度的平衡。其核心是通过合理利用资源、减少生态破坏及促进公平发展，实现长期稳定与和谐。可持续性强调“代际公平”与“系统性协调”，经济层面需推动绿色增长，如发展可再生能源；未来趋势显示，可持续性将深度融入政策制定与技术研发。区块链技术追踪碳足迹、氢能源替代化石燃料等创新将加速转型。实现可持续性需要多方协作，其本质是对人类发展模式的根本性重构，其目标是确保长期环境、社会和经济平衡发展；满意度（Satisfaction）满意度（Satisfaction）‌是指当地干部群众对项目的满意程度或感受。它是一个心理指标，反映了干部群众对乡村振兴的评价和期望之间的差距。满意度是通过评价分值的加权计算得到的指数概念，用于测量满意程度（深度）。国际上通行的测评标准是CSI（用户满意度指数）。满意度的测量通常包括多个维度，如产品质量、服务质量、售后服务等，通过对这些维度的评价进行加权平均，得出总体满意度得分。通过“3E+2S”评价体系，可系统性优化资源分配，实现 乡村振兴战略资金经济价值、社会价值与环境价值的平衡发展。

二是设置差异化指标权重。为避免评价标准同质化，针对乡村振兴产业不同项目的具体情况，采取差异化、科学化的综合评价模式，多方调研评估，制定更加切实贴合实际情况和工作实际的指标体系，评价工作更具合理性和可操作性，向民生领域倾斜，增加民生方面的比例权重，如民生产业项目侧重投入产出比（不低于30%），基建项目强调使用率（不低于40%）。

三是引入第三方评估机构。评估是绩效管理的关键环节，第三方评估是绩效管理的重要形式。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，对推动经济增长、促进结构优化等发挥积极效应，同时也揭示了乡村振兴政策落实中存在的问题。一方面，通过引入专业的第三方机构进行绩效评价，可以确保评价工作的客观性和专业性。第三方机构不受利益相关方的直接影响，能够提供更为公正的评价结果。另一方面，第三方机构具备专业的评估技术和丰富的评估经验，能够提供高质量的评估服务。此外，第三方机构的参与还可以简化评估流程，提高工作效率；再就是，第三方评估有助于提升政府购买服务的效益，确保资金使用的合理性和有效性。通过专业的评估，可以发现资金使用中的问题，并提出改进建议，从而提升资金的使用效益。

四是抓好事后评价机制。一方面，建立健全评价工作机制，充分沟通、听取各单位的乡村振兴补助资金评价工作的意见和建议，逐一了解、分析、核实事后绩效评价过程中发现的问题，在确保报告内容客观、真实的同时，努力增强各单位的绩效评价管理意识。开发“成本效益雷达图”评价示意图，从经济性、效率性、效果性等6个维度生成可视化评价报告，让被评价单位完整、直接地掌握和了解被评价项目存在的问题，有针对性地反馈相关意见和建议，努力把控绩效评价的过程性质量和报告的结果性质量。另一方面，强化评价结果运用。注重结果运用，根据绩效评价报告提出的问题和建议，提出切实可行的结果应用建议，指导被评单位落实整改，加强内部管理，通过加强绩效目标管理、完善制度办法、调整资金分配方式、提高预算管理水平等具体措施进行整改，落实绩效管理成果应用规定，将绩效评价结果与预算安排“挂钩”，在年度预算编制时予以细化明确，调整政策或调减预算规模，提高资金使用效益。同时，建立终身追责数据库。将绩效评价结果与干部考核挂钩，作为干部年终目标考核、年度考核、奖惩和任用的重要依据。

（三）强化智慧监管水平

在当前数字化的时代背景下，将数字技术应用于乡村振兴补助资金监管，提升乡村振兴补助资金绩效的智慧治理水平，是破解乡村振兴补助资金监管难题、推进乡村振兴补助资金绩效现代化的迫切要求和重要路径。建立专门的监管机构，由专业人员负责监督和管理乡村振兴补助资金的绩效情况，实现对整个过程的监管和控制。乡村振兴补助资金绩效监管机制的一个核心部分就是对补助资金的智慧化监管。一方面，利用遥感影像RS技术、地理信息GIS等新技术，构建成空间地理信息数据库，运用图斑叠加、求交分析等技术对乡村振兴战略资金使用进行实时监控。另一方面，引用无人机航拍技术，现场采集乡村振兴补助资金使用情况信息，实现快速精准锁定问题，以确保补助资金使用的安全性和有效性。

作者：莒县审计局  贺方志