政府投资基金是财政资金市场化赋能实体经济的重要载体，是构建多元产业投资格局的重要内容。近年来，《政府投资基金暂行管理办法》《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》等制度文件陆续出台，明确聚焦重大战略，强化围绕完善现代化产业体系、投早投小投硬科技等要求。随着财政资金撬动作用持续强化、基金体系不断完善，政府投资基金规模和数量不断扩大，实践中仍存在偏离政策目标、运营管理不畅、资金效能不高、风险防控薄弱等问题，影响财政资金的使用效益及国家重大战略的落地。本文结合审计实践，聚焦政策落地、运作合规、实效发挥、风险防控等方面，剖析政府投资基金全流程审计重点，突出基金设立的战略导向、政策定位及产业引导、资金撬动、科技推动价值，旨在进一步规范政府投资基金管理，以期为同类审计项目开展提供思路借鉴。

一、政府投资基金属性特点及运营风险

（一）政府投资基金属性特点

1.政策导向性。聚焦国家重大战略、重点产业领域，以落实产业政策、推动产业发展为目标，兼顾经济效益与社会效益，不以盈利为目标。

2.资金多元性。作为财政资金市场化运作方式，资金来源广泛，包含财政资金、国企出资、社会资本等，以财政资金引导社会资本出资。

3.运作市场性。采用股权投资、参股注资等市场化运作模式，由基金管理人利用其专业能力运作，政府部门不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。

（二）政府投资基金运作风险

1.决策设立风险。论证不充分，脱离地方产业实际及地区财政可承受范围，政策衔接不到位，政策目标模糊，权责边界不清，绩效考核体系不健全。

2.资金募集风险。实缴资金到位率不高，资金闲置沉淀，社会资本出资不实、不足，财政资金撬动作用发挥有限。

3.对外投资风险。实际投向偏离政策目标，投资尽调流于形式，决策权履行不到位，基金关联交易增大损失风险。

4.投后管理风险。投后履职缺位，未及时跟踪被投项目经营、财务变动及风险变化，重大投资事项未形式行使监督权力。

5.清算退出风险。退出资金回笼迟缓，资金闭环失控，清算账务处置不规范，权属纠纷未妥善化解，基金到期未及时清算，收益分配未及时上缴，国有收益流失。

二、政府投资基金审计关注重点及思路

政府投资基金审计应坚持新发展理念，突出政府引导和政策性定位，以促进国家政策落地、引导产业发展、规范基金运作、提高资金绩效为目标，坚持合规审查与绩效评价并重，统筹决策设立、资金募集、项目投资、运营管理、清算退出全链条监督，助力政府投资基金更好服务现代产业体系建设与新质生产力培育。

（一）审查决策设立：确保政策落地，设立科学

1.基金设立科学合理性审核。对照政府投资基金相关政策文件、通知要求，结合基金设立方案、预算资金执行情况等，核查基金设立的科学合理性，重点关注基金设立是否经过充分评估论证，所处地区有无产业基础及资源禀赋，有无聚焦产业发展实际布局基金，决策投向是否聚焦重大战略、重点领域和市场薄弱环节，有无向禁止类或限制类领域投资问题；整体梳理被审计地区已设立在运作所有政府投资基金的政策目标，关注有无在同一行业或同一领域重复设立基金情况，防止同质化竞争；聚焦基金设立方案，审核方案是否完整；结合年度预算执行情况，审核是否突破财政承受能力，在未足额保障“三保”、债务付息等必保支出情况下，安排财政资金新设立基金；是否结合政策目标综合实现情况科学合理设置绩效目标，绩效目标是否可量化；整体梳理被审计地区所有政府投资基金的绩效目标是否完全一致，审核基金绩效考核目标是否流于形式问题。

2.全国统一大市场建设政策部署执行情况审核。聚焦全国统一大市场建设部署要求落实情况，梳理相关会议纪要、会议记录，基金合伙协议、基金投资协议等，重点核查基金合伙人组成，管理费计费基础设定，关注有无按认缴规模确定管理费计费基础等不合理情况，深入核查有无对应签订招商引资合作协议，约定以被投资企业注册地迁移或新设立企业等作为基金设立的前提等违反全国统一大市场建设要求问题。

（二）审查资金募集：推动资金到位，募集合规

聚焦基金规模，审核基金规模结构的合理性，关注基金募集规模及到位率，结合资金实际到位情况及所处的阶段，综合分析基金募集资金规模设定是否合理，是否与财政承受能力、产业需求匹配，有无已到退出期基金资金仍未完全到位情况；聚焦财政资金撬动作用发挥情况，重点核查已到位资金中除国有平台公司外，真正引入的社会资金的规模比例，关注有无认缴不实，虚假出资等问题；聚焦募集资金合规性，审核基金合伙协议、投资协议等，关注有无向社会资本承诺保本收益等违规行为；审核财政部门的作用发挥情况，有无将政府对应的出资全额纳入年度预算管理，预算编制是否与基金认缴计划、投资进度匹配，即有无结合资金投资进展和结余资金情况合理安排出资，对长期闲置的资金，有无及时调整投向提升资金效能。

（三）审核对外投资：严把资金投向，规范流程

聚焦项目库企业实际投资情况，审核项目库合理性，对比实际资金投向，关注实际向项目库内企业投资情况，坚决杜绝项目库仅用于申请财政资金出资而非实际投资、形同虚设等问题；聚焦募集到位资金实际投资进度情况，审核基金银行对账单、银行托管报告等，关注资金实际投资情况，对资金募集到位后长期闲置的基金，深入分析原因，是否因管理人专业能力不强、投资能力和管理能力不足、或缺乏产业基础、资源禀赋等导致，进而关注基金管理人遴选程序是否合规、基金设立的可行性研究是否充分；聚焦基金实际投资情况，审核合伙协议、投资协议等，关注实际投向是否符合产业导向，向初创期、早中期科技型企业投资规模是否达标，切实推动产业发展；关注投资方式，梳理相关会议纪要，汇报材料等资料，关注有无借款相关内容，有无以基金投资形式掩盖其向第三方特别是向基金股东方拆借资金行为，对拆借的资金，关注资金收回及决策情况。

（四）审核投后管理：压实管控责任，防范风险

聚焦基金运营管理情况，审核投后管理及时性有效性，梳理合伙协议、合伙人会议决议、投后管理报告及相关汇报材料，关注财政部门或受托管理国企有无在合伙协议中明确相关权益，是否符合权责一致要求，是否违规让渡权力，对基金投资决策，是否切实履行决策权；结合投资协议，对不合规的投资，如实际为向关联方借款的投资，关注财政部门或受托管理企业在决策阶段有无充分运用表决权发表明确的反对意见，有无跟踪被投资企业经营状况、财务变动等，采取有效的应对措施；有无切实履行监管职责，对基金管理人建立权责一致、激励约束相容的责任机制，有无通过开展定期考核充分调动基金管理人的积极性；关注绩效评价作为基金运作管理“指挥棒”作用发挥情况，是否结合考核评价结果，综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用，体现考核激励约束；聚焦“发展壮大长期资本、耐心资本”落实情况，审核全周期考核评价体系建立情况，关注有无以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，违背“长期资本、耐心资本”发展问题；聚焦基金效果反馈情况，审核财政部门履行政府出资人职责情况，是否及时会同相关部门监测基金运行情况，是否定期向本级政府汇总报告其批准设立基金的总体情况，包括政策引导效果、财政出资变动、基金投资汇报和管理费用等。

（五）审核清算退出：规范退出流程，保障安全

聚焦基金退出程序，审核基金退出的及时性、合理性，梳理银行对账单、基金投资协议等，关注在基金退出时，管理人有无及时向各出资方退回资金，资金退出是否同步，是否按出资比例退出；对已到退出期或清算期基金，审核退出时机、退出方式是否及时规范，关注有无因缺乏清算评估、清算账户处置不规范、权属纠纷未妥善化解等低价处置国有资产等问题；对由委托国企代管的政府投资基金，关注基金退回资金是否退回共管账户，国企是否及时将收到的本金及收益上缴财政，被审计地区是否以注资等名义免除国企代管资金及收益的上缴义务；是否允许国企将代管财政出资收益作为国企经营收益上缴，虚增国有资本经营收益等问题。

作者：青岛市崂山区审计局  邓丽禛