当前县级预算体制以“基数+增长”模式为主，导致支出结构固化、资源错配及绩效管理缺位等困境。零基预算改革作为破局之策，从零开始编制预算，结合年度需求与效益评估，打破支出固化格局。县级推行改革面临传统思维惯性、政策标准缺失、财政资源有限及技术支撑不足等挑战。为此，建议以零基预算理念重构预算体系，强化绩效导向，统筹财政资金，推广信息化平台，并建立跨部门协调机制，以提升财政资金效能，助力县域经济高质量发展。

一、当前预算体制下县级财政资金现状和困境

目前大部分县级预算体制均采用以基数法为编制基础，实行“基数+增长”的传统模式，在编制下一年度支出预算时，以上一年度实际执行数为基数，结合下一年度增长因素核定当年数额。“基数法”预算模式存在思维定式，不能跟随政策变化及时调整，不利于资源的优化配置。

（一）支出结构固化，存在“基数依赖”。预算编制受历史项目约束，未能充分契合党委、政府重大决策部署和事业发展目标，经常性项目、延续性项目将上年预算规模作为申报当年预算的依据，“护盘子”、“守基数”现象突出。审计发现，部分领域专项资金存在重复申报、资金滞留、超进度拨付等现象，而新兴领域则投入不足，支出固化僵化。

（二）资源结构失衡，与战略目标脱节。近年来随着机构调整，某些部门的工作职责已发生变化，但基数增长预算体制下，各部门惯于沿用原有项目标准，导致部门间的预算安排出现项目冗余、重复立项等问题，造成资金沉淀或浪费；对于新增的政府职能，所需资金因无基数支持而被延迟安排，无法充分满足国家治理体系和治理能力现代化的要求。

（三）绩效管理缺位，项目执行效果不佳。“先定钱后定事”的传统预算模式下，部门可能虚增项目或夸大项目需求来争取更多预算资金，项目立项未建立在充分论证的基础上，其执行过程的监督和最终效益也不被重视，部分项目执行过程中“重投入、轻成本”，甚至与绩效目标脱节。审计发现，某县部分项目因前期论证不足，导致资金闲置或效率低下；部分项目全年预算调整幅度超过50%，年末预算执行率不足3%。

二、零基预算的概念和核心目标

零基预算改革2025年首次写入政府工作报告，是当前收支形势背景下财政科学管理的主动应对之策，与国家治理体系和治理能力现代化要求密切相关。简单来说，零基预算要求预算安排不考虑以往收支基数，从“零”开始编制预算，具体结合年度实际需求、财力状况、事项轻重缓急程度等，在充分评估政府支出的必要性、合理性和效益性的基础上，统筹核定支出预算。

据人民日报报道，财政部等16个中央部门在2024年率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局。据人民网报道，安徽省在实施零基预算改革背景下，全面清理重塑省级185项支出政策，打破“基数”观念和支出固化僵化格局，清退压减资金86亿元。从改革实践看，深化零基预算改革的核心目标在于打破支出固化格局，加强财政资金绩效管理，建立“政治-政策-项目-资金”的预算生成机制，将有限的财政资源向重大战略部署方向倾斜。

三、县级推行深化零基预算改革面临的挑战

县级政府处于政府体系的末端位置，承担着提供基本公共服务的重要职责，但由于利益固化观念根深蒂固、财政资源有限以及管理能力相对薄弱等问题，基层政府在实施零基预算改革时存在诸多困难。

（一）传统思维惯性与利益固化观念转变困难。部门单位利用原有项目争取财政资金，比申报新增项目更加方便快捷，不愿在预算安排前花费更多精力在项目安排上。另外，部分部门长期采用“基数+增长”的预算编制模式，一时难以全部清零重置，尤其认为人员经费、日常公用经费等部门刚性支出无需从零安排预算，进而对零基预算产生思想上的排斥。

（二）政策要求与预算标准尚不明确。2024年以来，甘肃省、山东省、山西省等多个省市出台深化零基预算改革方面的实施意见，但针对基层政府如何有效实施零基预算改革的专项研究却稍显匮乏。首先，县级财政与基层部门在适应零基预算需求的项目立项、预算支出标准的认定等方面缺乏参考依据，尤其是在跨部门资金整合、绩效管理具体办法等方面缺乏动态保障机制，容易导致财政资金的使用分散，预算安排与绩效管理的融合程度不够等问题。其次，地方财政运行风险监控机制的不完善，使得预算追加行为难以有效限制，财会监督与绩效管理衔接不足。

（三）财政资源有限与刚性支出压力。县级财政对土地收入依赖程度高，税收与非税收入相对稳定，财政收入增长乏力。在有限的财政资源下，县级政府往往需要优先保障“三保”支出、债务利息等刚性支出，因此在推进零基预算改革时难以进行大规模的支出结构调整。

（四）专业人才与信息化技术支撑不足。调查发现，基层单位缺乏专业的预算编制人员，部门预算多由财务人员编制，受财务部门的工作职责与人员自身专业能力所限，多数基层部门的预算编制仅能保障部门基本运转需求，缺乏以“三定”职责、资金使用效益为预算基准的大局观。同时，基层部门数据量匮乏，信息技术人员不足，推进零基预算改革时难以进行科学的成本效益分析和支出核定，项目资金测算存在技术壁垒。

四、县级零基预算改革的方向与建议

（一）理解核心理念，提升预算管理效能。以零基预算理念为依据，分类安排预算支出，打破支出固化格局。将“三保”和债务还本付息支出作为必保支出单独核定，其他支出在部门申报预算时分类编入公共服务、产业发展、重点建设、行政运行“四张清单”，并对具体项目按轻重缓急进行排序。取消低效无效、不再具备实施条件、到期及目标已完成的政策，优化过度保障、资金敞口、支出责任与事权不匹配的政策，整合目标相似、内容类同、管理方式相近的政策。逐步调整奖补类政策补助方式，具备条件的应采取后补助方式安排财政资金，增强预算编制的精准性。

（二）统筹管理财政资金，持续壮大经济总量。加强非税和单位收入统筹，将依法依规取得的各类收入均纳入部门预算。加强财政拨款收入与非财政拨款收入的统筹，优先使用非财政拨款资金保障部门运转和事业发展需要。常态化清理盘活财政资金，除有特殊规定外，对结转超过一年的资金、结余资金和政府采购节约资金，以及不具备实施条件或不急需、使用效益低下的资金，及时收回财政统筹使用。

（三）强化绩效导向，优化财政资源配置。除中央、省、市明确规定的必保性政策外，部门其他新增财政拨款政策和项目，在入库前均需开展事前绩效评估，未经评估或评估不充分、结论不支持的项目，不被安排财政资金；在编制预算时同步设置绩效目标，且与预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关，成本指标设置要指向明确、突出重点、细化量化、合理可行、整体一致。最终绩效评价结果与预算安排挂钩，对项目评价结果为“中”“差”的，视情况分别按不低于评价年度预算的10%比例核减或取消下一年度预算安排。

（四）推广信息化平台应用，提高数据管控能力。全面加强预算管理一体化系统使用，推动预算编制全流程线上实施。坚持“资金跟着项目走”的编制依据，预算支出全部以项目形式纳入项目库，未入库项目一律不得安排预算。推行预算项目分级管理，将预算项目分为一级项目和二级项目，其中纳入“三保”范围内基本民生项目，标识代码精确到末级，推动项目管理更加精准、高效。要求预算部门按规定将单位资金支付、会计核算和账户管理全面纳入预算管理一体化系统，实现资金全过程、穿透式监控。

（五）实行多元共治，建立跨部门协调机制。在预算执行上，针对跨部门协作事项，建立重点保障事项清单机制，明确政策标准、实施期限和支出责任，分解各部门主体责任。在预算监督上，建立项目前置审核机制，明确财政部门在项目审核、绩效评价上的监督职责，同时强化财政与发改、审计等部门的协同监督，推动改革闭环管理。

作者：乳山市审计局  宋晓婧